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在流动中汇聚起繁荣发展的人才力量

任社宣

2019年10月24日08:05    来源:中国组织人事报

习近平总书记在2019年新年贺词中指出,“一个流动的中国,充满了繁荣发展的活力。”人力资源是经济社会发展的第一资源,人力资源流动配置是激发人才创新创业创造活力的重要保障,是深化人才发展体制机制改革的重要任务,是实施人才强国战略和就业优先战略的重要内容。伴随着新中国70年波澜壮阔的发展历程,我国的人力资源流动经历了从统包统配到市场化配置为主体的深刻变革,为党和国家事业繁荣发展激发出强大活力、汇聚起磅礴动力。

70年来,我国的人力资源流动管理政策历经变迁,始终服从服务于党和国家事业发展大局,在为经济社会发展提供强大人力资源支撑的同时,也为人力资源成长成才、实现价值创造了空间,具有鲜明的时代性、阶段性、规律性。

统起来:

统包统配人力资源 集中力量办大事

新中国成立后的前三十年,是人力资源统包统配计划配置时期(1949至1977年)。新中国成立之初,积贫积弱,百废待兴,各类人才资源极其匮乏。1949年,全国就业人员1.8亿人,其中城镇就业人员1533万人,城镇大量劳动力处在失业状态。为巩固人民政权、集中有限资源优先保障国家重大战略,在人才方面,中央采取了统一调配、集中人才、保证发展重点的策略。1952年,中央人民政府政务院作出抽调技术人员发展国防工业的决定。第一个五年计划开始后,156个重点工程上马,人才供需矛盾更加突出。五年内,仅工业和交通运输业的发展就需要增加35.9万名专业人才,而同期专业学校只能提供28.06万人。1953年11月,中央又发出了《中央关于统一调配干部,团结改造原有技术人员及大量培养、训练干部的决定》和《关于分期分批调配工业干部的通知》。据不完全统计,在三年之内,调到工业部门工作的干部共有16.3万人,其中调到国营工业企业的干部有10.3万人。第一个五年计划后,我国的计划调配体制基本定型。到“一五”结束的1957年,全国就业人员达到2.38亿人,比1949年增加了5689万人,年均增长3.5%。城镇就业增长更快,1957年城镇就业人员达3205万人,比1949年增长一倍以上,年均增长9.7%。1956年,社会主义三大改造基本完成后,我国确立了使全体劳动者实现“全面就业”的目标,制定了“统包统配”的人力资源配置政策,实行高度集中的劳动力管理体制。此后,这种计划调配体制一直延续到70年代末,成为新中国成立三十年期间人力资源配置的主要方式,对于合理配置和使用人才,保障国家经济社会建设,起到了重要作用。

改起来:

打破计划配置坚冰 市场化流动配置初现

改革开放至上世纪九十年代初,是以双向选择为主的人力资源市场化流动起步发展时期(1978至1991年)。这一时期我国人力资源流动领域的主要特征,是统包统配的人力资源配置制度开始打破,企业开始实行劳动合同制,劳动人事部门在全国开展了调整用非所学专业技术人员、人才余缺调剂工作,人力资源配置领域的服务开始发端,市场出现萌芽。

1978年,党的十一届三中全会做出了改革开放的伟大历史抉择,开启了我国经济社会发展的历史新时期。

1980年8月,中共中央转发全国劳动就业工作会议通过的《进一步做好城镇劳动就业工作》的文件,明确“三结合”的就业方针,即“在国家统筹规划和指导下,实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合”。我国就业政策从“统包统配”就业模式正式向多元就业模式转变。1983年7月13日,国务院发布《国务院关于科技人员合理流动的若干规定》,这是我国第一次通过行政法规对人才流动的方向和人才流动中各个主体的相关权益和责任进行了较为全面的规定。1985年3月13日,中共中央发布了《中共中央关于科学技术体制改革的决定》,提出“改革科学技术人员管理制度,造成人才辈出、人尽其才的良好环境。必须改变积压、浪费人才的状况,促使科学技术人员合理流动。”此后,以调整专业技术人员、技术工人、企业聘用干部、出国留学人员等为对象的政策陆续出台。

这一时期,人力资源配置领域的服务开始发端,市场出现萌芽。20世纪70年代末,劳动人事部门开始创立并组织劳动服务公司,解决待业人员就业问题,并逐步演进为就业服务机构。同一时期,人才公共服务机构也陆续成立。1983年,沈阳市人才服务公司、广东省人才交流服务中心相继成立。1984年5月28日,原劳动人事部发出《关于成立劳动人事部人才交流咨询服务中心的通知》。同年6月6日,全国人才交流咨询服务中心正式挂牌开业。6月23日到7月4日,原劳动人事部在山东省烟台市召开了全国干部录用与调配改革会议,决定建立全国及地方人才交流中心。此后,各地人才交流服务中心相继成立。1988年8月成立了全国人才流动中心。

1979年,北京市友谊商业服务总公司(北京外企人力资源服务有限公司(FESCO))成立并派出第一名中方雇员,市场化的人力资源服务开始出现。在温州、广东、北京等地,还产生了一些民间性质的人才交流服务机构。截至1990年左右,全国30个省(自治区、直辖市)级人才交流服务机构全部成立,地市级成立机构的有409个,县区级1395个,行业部门37个,从业人员达5000多人。

随着人才流动渠道的不断拓宽,流动人员规模逐步扩大,流动人员的人事档案管理就成为人事工作中亟待解决的问题之一。中共中央组织部、原人事部先后发布了《关于加强流动人员人事档案管理工作的通知》(1988)、《关于进一步加强流动人员人事档案管理的补充通知》(1989),对流动人员人事档案管理的权限、档案内容、管理部门等进行了明确规定。为了规范服务机构的行为,1990年11月22日国务院第66号令发布了《劳动就业服务企业管理规定》,1991年原劳动部和人事部分别下发了《职业介绍暂行规定》和《关于加强人才招聘管理工作的通知》。

动起来:

多种所有制并存发展 人力资源在全社会范围内流动配置

上世纪九十年代初至本世纪初,是人力资源市场化流动配置全面展开时期(1992至2002年)。这一时期,我国人力资源流动领域的主要特征是劳动者和用人单位作为人力资源市场的主体地位正式确立,劳动力市场和人才市场基本形成,围绕就业、人才资源优化配置的各类服务机构规模不断扩大,人力资源服务业态不断丰富。

1992年10月,党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的目标,2001年,中国成功加入世界贸易组织,2002年,我国初步建立了社会主义市场经济体制,公有制为主体、多种所有制经济并存发展的格局初步形成。在这一阶段,我国持续快速发展的经济,带来了大量的人力资源需求,人事关系、户籍等障碍相继开始逐步打破,劳动力市场和人才市场正式确立,流动和发展的空间大大扩展。人力资源流动主体从相对单一的专业技术人员扩展到企事业单位各类人员流动,呈现出从中西部向东部发达地区、从体制内单位向民营经济和外资企业等体制外用人单位流动的特点。

根据原人事部办公厅发布的《关于2002年人才流动与人才市场建设基本情况通报》,2002年,全国各级各类人才中介服务机构共接待流动人员2163万人次,登记要求流动人员1132万人次,帮助265万人实现流动,分别比2001年增加了550万人次、376万人次、24万人。全国当年共举办人才交流会17244次,参会人员2054万人次,参会单位75.8万家,达成流动协议484万个,与2001年相比,人才交流会增加了4119场,参会人员增加了411万人,参会单位增加了近12万家,达成协议数量增加了115万个。

这一时期,围绕就业、人才资源优化配置的人力资源服务机构规模不断扩大,服务业态不断丰富。国内各类人才服务服务机构有所增长,外资人才服务企业进入中国市场,网络招聘、猎头、人事代理等人力资源服务业态开始出现。随着国企改革的深入、加入世贸以及产业结构调整的推进,人才流动服务开始出现变革与转型,在解决再就业问题、实现政府调控人力资源合理流动等方面发挥了重要的作用。

1994年8月,中共中央组织部、原人事部联合下发了《加快培育和发展我国人才市场的意见》,明确提出发展人才市场的总体目标。1994年9月7日,原人事部与沈阳、天津和上海市联合举行了“组建区域性人才市场新闻发布会”,宣布原人事部将与天津、沈阳、上海三市人民政府共同组建中国北方人才市场、中国沈阳人才市场、中国上海人才市场。这是实现“2000年之前,在全国范围内,初步形成功能完善、机制健全、法规配套、指导及时、服务周到的人才市场体系”这一目标的重要措施。此后,原人事部陆续与各地共建了一批国家级人才市场。

综合来看,这一阶段人力资源服务的发展主要有如下几点:

第一,为解决国有企业下岗职工就业与基本生活保障问题,成立了再就业服务中心,促进了劳动力市场的发展。1998年中共中央国务院下发《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》,提出“建立再就业服务中心是保障国有企业下岗职工基本生活和促进再就业的有效措施”。之后各地开始成立“再就业服务中心”,2002年底各地的“再就业服务中心”全部撤销,实行失业保险保障,推行就业市场化并逐渐形成了以公益性职业介绍机构为主、民营职业介绍机构为补充的覆盖城乡的劳动力服务网络。

第二,劳动部门和人事部门进行了所属服务机构的体制改革,政府管理部门的职能开始从办市场向管市场转变,为人力资源服务业的市场化发展创造了良好的环境。劳动部门所属服务机构开始向公共就业服务转变,并取得了财政的有力扶持;人事部门先后提出了“管办分离”“事企分开”“公共服务与市场经营性服务分离”的改革要求,探索了多种发展模式。

第三,民营人才服务机构较快增长,知名外资人才服务机构不断入驻中国,行业内的专业交流增加;招聘占业务的比重开始降低,与人才流动服务相关的人才派遣、人事外包、培训、猎头等业务的比重开始逐步上升;互联网等信息技术开始在行业应用并催生了网络招聘等新生服务方式,人才服务市场日益繁荣。为改变全国各地人才交流协作网组织松散的现状,把各级人才服务机构紧密联系在一起,充分发挥他们的作用,2001年11月,经原人事部、民政部批准,中国人才交流协会成立。

第四,服务活动与市场秩序得到进一步规范。2000年11月29日,原劳动和社会保障部颁布《劳动力市场管理规定》,取代了1995年的《职业介绍规定》。2001年9月11日,原人事部、工商行政管理总局发布《人才市场管理规定》,此后,《境外就业中介管理规定》(2002)和《中外合资人才中介机构管理暂行规定》(2003年)也先后出台。

截至2002年底,全国共有人才流动服务机构4287家,从业人员20593人。从类别上看,各级政府人事部门所属人才流动服务机构总数为3033家,从业人员13276人;行业主管部门所属的人才流动服务机构524家,从业人员3067人;民办人才中介服务机构730家,从业人员4250人。共有挂牌人才市场3149家,国家级人才市场总数达28家。网上人才市场逐渐成为人才交流的一个重要渠道。2002年全国各级各类人才流动服务机构共拥有Internet站点1077个,共有1134个市、区(县)实现了计算机联网,建立人才信息计算机数据库20472个,人才市场网站全年访问量超过6亿人次。政府人事部门所属的人才流动服务机构发挥着带头、示范和骨干作用。

活起来:

统一规范人力资源市场 市场化流动成为全社会导向与流动主渠道

本世纪初第一个十年,是市场在人力资源流动中基础性作用逐步确立时期(2003-2012年)。这一时期,我国人力资源流动领域的主要特征是市场在人力资源配置中的基础性作用基本确立,市场化流动逐步成为人力资源流动主渠道,“就业找市场”成为社会普遍观念;劳动部门和人事部门深化人力资源流动管理体制改革,政府管理职能开始从办市场向管市场、为市场发展创造良好环境转变。

随着社会主义市场经济的发展,市场在人力资源配置中的基础性作用不断加强。各地纷纷打破体制障碍和政策壁垒,进一步贯彻落实按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理等,疏通党政人才、企业经营管理人才和专业技术人才流动渠道,贯通人才市场与劳动力市场,加快构建城乡统一的人力资源市场体系。通过建立劳动合同,实施事业单位聘用制,健全流动人员人事档案管理、人事代理,建立完善养老、失业和医疗保险等社会保障制度,增加户籍管理灵活性,实施居住证制度,创新“户口不迁、关系不转”人力资源柔性流动机制,推动有序规范流动。

2003年12月,中共中央、国务院召开首次中央人才工作会议,并颁布《关于进一步加强人才工作的决定》,向全国发出实施人才强国战略的号召。该决定指出,要促进人才合理流动,进一步消除人才流动中的城乡、区域、部门、行业、身份、所有制等限制,疏通三支队伍之间、公有制与非公有制组织之间、不同地区之间的人才流动渠道。加强对人才流动的宏观调控,采取有效措施,引导人才向西部地区、基层和艰苦地区等社会最需要的地方流动,鼓励人才安心基层工作。《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》对人才流动提出更为系统和明确的要求,提出要“完善市场服务功能,畅通人才流动渠道,建立政府部门宏观调控、市场主体公平竞争、中介组织提供服务、人才自主择业的人才流动配置机制。健全人才市场供求、价格、竞争机制,进一步促进人才供求主体到位。大力发展人才服务业。加强政府对人才流动的政策引导和监督,推动产业、区域人才协调发展,促进人才资源有效配置。”

随着1999年高校大扩招带来的高等教育规模快速扩张和市场经济体制建设的推进,国家对高校毕业生配置方式进行了系列改革。2002年2月8日,国务院发布了《转发教育部等部门关于进一步深化普通高等学校毕业生就业制度改革有关问题意见的通知》,明确提出,高校毕业生就业工作要进一步转变高校毕业生就业观念,建立市场导向、政府调控、学校推荐、学生与用人单位双向选择的就业机制,努力实现高校毕业生的充分就业。2003年5月29日,国家发布的《关于做好2003年普通高等学校毕业生就业工作的通知》,提出坚持“市场导向、政府调控、学校推荐、学生与用人单位双向选择”的改革方向。2003-2004年,我国大学生就业从行政安置到市场选择的转变基本完成。

这一时期,人力资源服务业形成并得到进一步发展。2007年3月19日,国务院印发的《关于加快发展服务业的若干意见》,首次将人才服务业作为服务业中的一个重要门类,强调要“发展人才服务业,完善人才资源配置体系”“扶持一批具有国际竞争力的人才服务机构”。2010年国家颁发了《中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》,进一步提出要“大力发展人才服务业”。2012年1月24日,国务院批转《促进就业规划(2011-2015年)》,规划提出要大力发展人力资源服务业,加快建立专业化、信息化、产业化的人力资源服务体系。

截至2012年底,全国共设立各类人力资源服务机构28356家(人力资源服务机构是指县级以上政府部门举办的公共就业、人才交流服务机构以及各类人力资源服务企业,不包括乡镇、社区劳动社会保障公共服务平台),从业人员336393人。从服务机构类别上看,公共就业服务机构6914家,占人力资源服务机构总量的24.4%(下同);人才公共服务机构2939家,占10.4%;国有性质人力资源服务企业1204家,占4.2%;民营性质人力资源服务企业17087家,占60.3%;港澳台及外资性质的服务企业212家,占0.7%。

从服务对象看,2012年,全国各类人力资源服务机构共接待流动人员42978万人次,登记要求流动人员24532万人次,共为1888万家次用人单位提供了各类人力资源服务。

强起来:

激发人力资源创新创业创造活力 全面建设人力资源强国

党的十八大以来,是人力资源流动更趋活跃、流动配置机制改革全面深化、人力资源活力竞相迸发的新时期(2012年以来)。这一时期,我国人力资源流动领域的主要特征,是市场在人力资源流动配置中的决定性作用不断加强,在全面深化改革推动下的政府作用和宏观调控机制更加健全,以合理流动和优化配置激发人力资源活力和创造力的政策效应不断显现,人力资源强国建设迈出新征程。

党的十八大以来,以充分发挥市场在人力资源流动配置中的决定性作用和更好发挥政府作用为指导,以促进人力资源合理流动和优化配置为目标的政策相继颁布。我国人才资源总量已达1.75亿人,人才资源规模、科技人力资源以及研发人员数量等指标居全球首位。习近平总书记指出,“人才资源作为经济社会发展第一资源的特征和作用更加明显,人才竞争已经成为综合国力竞争的核心。谁能培养和吸引更多优秀人才,谁就能在竞争中占据优势。”

2015年6月11日,国务院发布了《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》,提出“加强创业创新公共服务资源开放共享,整合利用全球创业创新资源,实现人才等创业创新要素跨地区、跨行业自由流动。加快推进社会保障制度改革,破除人才自由流动制度障碍,实现党政机关、企事业单位、社会各方面人才顺畅流动。”《关于深化人才发展体制机制改革的意见》(2016)提出,要提高人才横向和纵向流动性,健全人才顺畅流动机制,畅通党政机关、企事业单位、社会各方面人才流动渠道,促进人才向艰苦边远地区和基层一线流动。2016年3月16日颁布的《国民经济和社会发展第十三个五年(2016-2020年)规划纲要》对人才流动提出了明确目标,“建立健全人才流动机制,提高社会横向和纵向流动性,促进人才在不同性质单位和不同地域间有序自由流动。”

高校毕业生是我国人才资源的重要组成部分和生力军,引导高校毕业生等广大人才向基层一线流动,成为这一时期人力资源流动配置工作的重要内容,吹响乡村振兴和协同发展的号角。2016年4月20日,中共中央组织部、人力资源和社会保障部等九部门发布《关于实施第三轮高校“三支一扶”计划的通知》,提出于2016—2020年实施第三轮高校毕业生“三支一扶”计划。2016年12月30日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步引导和鼓励高校毕业生到基层工作的意见》,提出继续组织实施大学生村官、农村教师特岗计划、“三支一扶”计划、志愿服务西部计划和农技特岗计划等专门项目,每年选派一批高校毕业生到基层服务。2017年1月,教育部印发了《关于坚持正确导向促进高校高层次人才合理有序流动的通知》,明确要求“不鼓励东部高校从中西部、东北地区高校引进人才”“高校之间不得片面依赖高薪酬高待遇竞价抢挖人才”。2017年11月,中组部、人社部、教育部、财政部、团中央联合印发通知,共同启动实施《高校毕业生基层成长计划》,面向以各种形式在基层服务工作的高校毕业生,力争用10年左右的时间,建设一支结构合理、素质优良、作风过硬的基层青年人才队伍。通过强化教育培训、实践锻炼、职业发展、管理服务等全链条的服务措施,建设一支结构合理、素质优良、作风过硬的基层青年人才队伍。2018年1月,中共中央、国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》,指出实施乡村振兴战略,必须破解人才瓶颈制约,要把人力资本开发放在首要位置,畅通智力、技术、管理下乡通道,造就更多乡土人才,聚天下人才而用之。2019年6月,中共中央办公厅印发《关于鼓励引导人才向艰苦边远地区和基层一线流动的意见》,进一步完善人才培养吸引流动和激励保障机制,鼓励引导更多优秀人才到艰苦边远地区和基层一线贡献才智、建功立业。截至2018年底,全国累计选派“三支一扶”人员36.1万名,覆盖2300多个县(市、区),各基层服务项目累计选派高校毕业生185万名,成为为基层输送急需人才的重要渠道,成为在基层一线培养锻炼青年人才的重要平台,成为高校毕业生服务基层的重要品牌。

2012年以来,人力资源服务业发展进入快车道,为实施就业优先战略、人才强国战略和全面深化改革提供了有力支撑。2013年,人社部制定的《关于加快推进人力资源市场整合的意见》,首次在全国范围内对建立统一规范的人力资源市场进行正式部署。2014年12月,人社部、国家发改委、财政部下发《关于加快发展人力资源服务业的意见》,首次对加快发展人力资源服务业进行全面部署。2017年1月,《“十三五”促进就业规划》提出要培育人力资源服务产业园,实施“互联网+人力资源服务”行动。2017年6月,国家《服务业创新发展大纲(2017—2025年)》提出鼓励发展专业化、国际化人力资源服务机构。2017年9月,《人力资源服务业发展行动计划》,对今后一段时期人力资源服务业发展进行谋划和安排。2018年6月国务院700号令公布《人力资源市场暂行条例》,首次从立法层面明确了政府提高人力资源服务业发展水平的法定职责。2019年1月,人社部制定实施《关于充分发挥市场作用促进人才顺畅有序流动的意见》,这是近年来人才工作领域首个关于人才流动配置的改革性文件。

与此同时,人力资源流动管理规范性日益完善。随着“放管服”改革向纵深推进,人力资源市场监管工作思路从国家层面上得到改革创新,进入了由过去注重事前审批向强化事中事后和市场主体行为监管转变的新阶段,职责法定、信用约束、协同监管、社会共治的监管格局正在构建。行政审批制度改革不断深化。人社部门持续简政放权,优化流程,简化程序,实行“先照后证”,降低准入门槛,用政府权力的“减法”换取市场活力的“乘法”。监管手段创新升级。随机抽查、年度报告公示、诚信体系建设等新方式和手段不断引入,监管效能大力提升。标准化建设加快推进,人社部出台了高级人才寻访、现场招聘会等18项人力资源服务国家标准,人力资源服务标准化、规范化水平明显提升。综合执法日益加强。人社部联合公安、市场监管等部门,每年开展全国性清理整顿人力资源秩序专项执法行动,严厉打击侵害市场主体合法权益、恶性竞争等违法违规行为。2019年8月,人社部颁发实施《关于进一步规范人力资源市场秩序的意见》,进一步规范人力资源市场活动,维护公平竞争、规范有序的人力资源市场秩序,更好发挥市场在人力资源配置的作用,为促进就业创业营造良好的市场环境。

经过长期发展,截至2018年底,全国人力资源服务业全年营业总收入达到1.77万亿元,同比增长22.69%,连续3年保持20%以上的年增长率。全国共有各类人力资源服务机构共计3.57万家,比2017年增加5541家。其中,公共人力资源服务机构5180家,比2017年减少79家;经营性人力资源服务机构30523家,比2017年增加5620家。2018年,全国各类人力资源服务机构为329万家用人单位提供人力资源管理咨询服务,同比增长27.52%;举办培训班37万次,同比增长15.63%;高级人才寻访(猎头)服务成功推荐选聘各类高级人才168万人,同比增长29.23%。2018年,各类人力资源服务机构共帮助2.28亿人次实现就业择业和流动,为3669万家次用人单位提供了服务,同比分别增长12.52%、15.02%。

2018年,各类人力资源服务机构共设立固定招聘(交流)场所3.19万个,同比增长48.51%;建立人力资源市场网站1.33万个,同比增长10.61%。此外,2018年全国各类人力资源服务机构举办现场招聘会(交流会)23.48万场,同比增长5.29%;现场招聘会提供岗位招聘信息1.14亿条,同比增长9.37%;各类人力资源服务机构通过网络发布岗位招聘信息3.60亿条,同比增长16.84%;通过网络发布求职信息7.29亿条,同比增长16.29%。

70年砥砺奋进,70年光辉历程。我国人力资源流动管理的70年,是始终服从服务于党和国家事业发展全局的70年,是始终秉承以人民为中心、增进人民福祉的70年,是始终勇于担当、改革创新的70年。70年里,我国根据经济社会发展所处的不同阶段,不断调整和完善人力资源流动管理政策,积极开展探索,使我国人力资源流动渠道更加通畅,人力资源配置结构显著优化,流动服务与保障机制更加完善,管理体制更加科学,取得了举世瞩目的巨大成就。

七十年风华正茂,九万里风鹏正举。展望未来,在新的历史起点上,人力资源流动管理工作将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,围绕“提高人力资源流动配置效能”这条工作主线,充分发挥市场在人力资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,以推进市场性流动、引导性流动、计划性流动为抓手,聚焦服务就业创业、服务人才开发、服务高质量发展、服务脱贫攻坚,着力推动人力资源市场法制化、人力资源服务产业化、人才流动配置科学化、人才流动公共服务规范化,奋力开创新时代人力资源流动管理工作新局面,努力把各类人力人才资源聚集到党和国家各项事业中来,为推动实现高质量发展,为实现中华民族伟大复兴的中国梦,为实现人民对美好生活的向往,提供有力的人才支撑和智力保障。

(责编:艾雯、刘丽丽)

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